目 錄
三、社會資本投融資模式分析適用
（一） PPP新機制（政府和社會資本合作）
（二） “政府+企業+產權所有者”模式
（三） “EPC+O”模式（工程總承包+融資+運營）
（四） 屬地企業或產權人（村集體）出資自主改造模式
（五） “社會投資人+EPC”模式
四、結語和探討
正 文 城市更新給市場帶來龐大機會，如何基于現有的政府投資（包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等常見模式）或政府主導（政府投資開展城市更新的投融資模式、地方政府授權地方國企為主體進行投融資、城市更新基金）/引導基礎上，注入社會資本，構建可行的收益回報機制，推動城市更新項目順利實施，回應市場期待，是當前政府乃至企業等各界需要研究的關鍵課題。本文對現階段前沿社會資本投融資模式進行介紹，并以具體案例作出闡釋。此外，因ABO（授權-建設-運營模式）在2021年6月29日被《財政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》（財金函〔2021〕40號）中明確為存在一定地方政府隱性債務風險隱患，故本文不作介紹。 （一）PPP新機制（政府和社會資本合作） 舊PPP模式下，政府通過公開引入社會資本方，過早鎖定政府未來支出責任，在財政投入的同時另外形成政府隱性債務。2023年11月8日《<關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）發布，特點在于：全部采取特許經營模式，聚焦使用者付費項目，項目經營收入能夠覆蓋建設投資、運營成本和獲得一定投資回報，且不得額外新增地方財政未來支出責任，政府不得使用財政資金彌補項目建設成本。 具體實施方式主要包括建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等。 案例1：重慶市九龍坡區老舊小區改造項目（采用 PPP —ROT（重整、運營、移交）運作方式） 資金導入：政府出資代表與社會資本愿景集團以2:8的資本金比例共同出資組建 SPV 項目公司，愿景獲得建設銀行3億元貸款支持。 回款盈利：統籌利用辦公樓宇、沿街鋪面、物業管理收入等經營性收入來源，新增配套經營性服務設施，實現可持續運營。 管理運營：通過政府采購、新增設施有償使用等，吸引社會資本參與電梯、停車、養老、文化體育等服務設施的改造、建設和運營。 長效管理：項目公司作為實施運營主體，合作期限為 11 年（建設期1年，運營期10年），屆滿后將本項目資產移交給政府或單位。 ——住建部印發城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單(第四批) （二）政府+企業+產權所有者”模式 地方政府與房地產企業以及產權所有者相結合的模式下，地方政府負責公共設施投資，房地產企業負責項目改造和運營，產權所有者協調配合并分享收益。這種模式的優點是整合各方資源，解決更新區域的產權問題更加迅速，推動項目有效運營；缺點是涉及的主體較多，協調難度較高。 案例2：重慶市戴家巷老街區更新改造項目 2018年統一規劃、分步推進崖壁步道、老舊社區、商業空間更新，導入優質業態運營，帶動居民自發改造房屋。2021年建成后成為打卡新地標，重新激發區域活力。 資金導入：政府出資新建崖壁步道改造公共環境，區屬國企出資征收改造部分房屋，引入酒店、餐飲等業態自持運營，打造沉浸名片。 回款盈利：國企牽頭與商家聯合組建“商家聯盟”，統籌負責整個街區商業業態運營、環境秩序管理等工作，實現街區年產值超億元。 管理運營：充分保留既有建筑。對存量建筑結構加固、增設電梯等方式微改造，完善配套設施，拓寬階梯巷道，引入新業態新功能。 長效管理：帶動街區居民自發開展底商及二層以上房屋改造，引入特色小店，臨街底商租金提高8-10倍，居民收入大幅增加。 ——2024年1月24日住建部發布的《城市更新典型案例做法（第一批） （三）“EPC+O”模式（工程總承包+融資+運營） 2022年10月，政府投資項目引入EPC（工程總承包+運營）模式，EPC+O是傳統EPC的衍生模式，指項目建設單位委托工程總承包商負責項目的設計、施工和采購等工程建設任務，在政府投資之外，整合資源撬動社會資本注入，并承擔運營維護工作。 這種模式的優點在于將工程項目進行整體外包，統籌建設和運營成本，綜合平衡工期、質量和成本的關系，從源頭上降低項目綜合成本和提高投資效益。 案例3：廣東省深圳市元芬新村城中村有機更新項目 資金導入：與國家開發銀行簽署《戰略合作協議》，截至2023年10月底，累計完成12.5億的流貸和15.39億的項目貸融資評選工作。 回款盈利：由民營企業與元芬社區股份公司開展戰略合作，通過對元芬新村整村統租完成改造100余棟公寓，服務青年住戶逾萬人。 管理運營：確保青年人宜居可支付。在合理降低單套（間）面積的同時，確保租金不上漲，持續提供專業物業管理與運營服務。 長效管理：聯合深圳市住房公積金中心開展“公積金直付房租”等創新試點業務，緩解市民租金壓力。 ——2024年1月24日住建部發布的《城市更新典型案例做法（第一批） （四）屬地企業或產權人（村集體）出資自主改造模式 由屬地企業或居民（村集體）自主進行更新改造，以滿足訴求者的合理利益訴求，分享更新收益。這種模式的優點是城市更新方式較為靈活，能夠滿足不同的需求，從而減輕政府的財政壓力；缺點是政府監管的難度增加，項目進度無法很好地掌控，容易忽視公共區域的改善提升。 案例4：江蘇省蘇州市平江路歷史文化街區保護更新項目 資本導入：采用“政府支持引導—國企提供存量資產—民企投資運營”的方式，共同推動片區更新。 回款盈利：①由民企租賃后設計、投資建設并負責商業運營，享全部收益。②區屬國企修繕古建老宅，向上市公司等高端主體推介。 管理運營：將全國重點文物保護單位“衛道觀前潘宅”整體改造為蘇州城建博物館，面向公眾開放。 長效管理：延續老城的生活方式、社區網絡和歷史文脈。 ——2024年1月24日住建部發布的《城市更新典型案例做法（第一批） 案例5：上海市閔行區梅隴眾欣產業園整體轉型項目（再開發類型：原產權人聯合盤活片區低效工業用地） 資本導入：由8家土地權利人（鎮級集體企業）結合改造用地面積先確認注冊資金1360萬元，再通過貨幣形式增資，最后分別以土地房產作價入股的方式組成聯合開發體上海一鑫置業有限公司，達到最終注冊資金 68000 萬元。 回款盈利：轉型后畝均稅收不低于 150萬元，預計首發項目達產后每年可實現屬地化稅收 3 億元以上，貢獻更高的租金收入。 管理運營：引入以航天科技為技術支撐、以航天產業為重要依托的未來空間產業，增加處園區管理服務中心，提供商務服務等功能。 ——來自2024年8月27日自然資源部發布的《低效用地再開發試點第一批典型案例》 （五）“社會投資人+EPC”模式 由政府委托其下屬國企與工程建設企業共同出資成立合資公司，由合資公司負責所涉及城市更新項目的投資、建設及運營管理，由項目公司自負盈虧、自求平衡。該種模式的優點是可以吸引大型工程建設單位及專業運營商，整合資金優勢，推動大規模項目的實施；缺點是存在潛在的債務風險，融資難度大、綜合成本高。 圖4：投資人+EPC模式 后經過重新設計，探索出“投資人+EPC+0”（“投資人+設計、采購、施工總承包+運營”）模式，主要適用地方國企實施的公益性與經營性打包的片區開發項目或者純市場化和經營性項目。類似的還有社保基金/產業基金+“投資人+EPC”模式，以社保基金/產業基金作為項目公司的出資方。 案例6：陜西省西安市建國門老菜場市井文化創意街區項目 項目位于明城墻內的東南城腳，占地約9.75畝，分布著許多肌理清晰、尺度較小的街巷，以及大量老小區、老廠房等建筑。2021年5月正式運營，成為文商旅融合發展的全新載體。 資本導入：以政府支持、企業參與的方式，2019年，由社會資本投入3000萬元升級改造沿街商業用房并運營。 回款盈利：根據周邊居民、城市青年和外來游客的需求，積極引進特色餐飲、創意辦公、文創零售等多元業態。 管理運營：對項目及周邊進行統一規劃設計，改造建筑立面，修繕環境設施，讓街區建筑煥然一新，營造特色場所空間。 長效管理：最大限度保留街區肌理、建筑本體結構，打造集文化、旅游、創意多元業態為一體的城市復興樣板街區。 ——2024年1月24日住建部發布的《城市更新典型案例做法（第一批） 據了解，全國已有400多個城市成立了城市更新工作領導小組，84個城市出臺了管理辦法，300多個城市編制了城市更新專項規劃，截至2024年6月25日，湖北全省17個地市州“住房和城鄉建設局”均更名為“住房和城市更新局”。 城市更新已經由原來的政府主導，轉變為政府引導、政府參與、政府支持，社會資本所占的比重越來越大。尤其是在當前城市更新“微改造、微更新”的大趨勢下，保持城市文化肌理，延續城市原有生活軌跡成為必然。城市更新項目對企業及產業所有權人的整體規劃水平、持有物業比重、項目運營期限等都提出了更高的要求，統籌運營與資源整合能力是項目可持續發展的前提，對土地、商業、資源等的高效盤活則是項目可持續發展的保障。而政府出資領域結合2024年8月24日，住建部副部長董建國在國新辦舉行的“推動高質量發展”系列主體新聞發布會上表示，“研究建立房屋體檢、房屋養老金、房屋保險這三項制度，構建全生命周期的房屋安全管理長效機制，上海等22個城市目前正開展試點。”這一舉措可見一斑。政府已然更偏向公益類項目、基礎設施類、非經營性項目等，并在產業政策規劃、重大項目導入、房屋安全發展、公積金直付等服務方面持續發力，搭建平臺，以達到帶動社會資本及產權人自主參與的目的。 與之而來的是，社會資本在金融政策領域亟需支持，因此，可發現在上述案例中，社會資本的主要來源主要為企業自有資金、土地作價、銀行貸款、應收賬款融資等。此外，在2024年1月下旬，中國人民銀行辦公廳、金融監管總局辦公廳聯合印發《關于做好經營性物業貸款管理的通知》，明確擴大經營性物業貸款的資金使用范圍，提升貸款額度，為社會資本打開了新的融資渠道。資本市場情況來看，2024年第一季度，通過商業物業抵押貸款、公募基金等方式，不動產ABS（包括CMBS/CMBN和類REITs）合計發行了25單，發行規模291.43億元，同比增長13.60%，辦公物業仍是不動產ABS第一大底層物業。 綜上，城市建設存量改造提質加快，為了有序推進城市更新，從業人員均需要主動調整思路，積極破舊立新，了解當前城市更新發展政策，全力破解政策支持、技術適用、資金支持等方面的難題，探索推進金融配套支持及投融資模式，努力打通實施城市更新的“源頭活水”，協同城市更新可持續發展及價值增值，為全方位探索完善城市更新金融支持政策體系添磚加瓦。
撰稿人：胡勝泉、彭 璐
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